Permasalahan Majelis Rakyat Papua (MRP) dalam Pelaksanaan Otonomi Khusus Papua

Permasalahan Majelis Rakyat Papua (MRP) dalam Pelaksanaan Otonomi Khusus Papua

✪ No comment yet

A.    Kedudukan MRP dalam Struktur Pemerintah Daerah Provinsi Papua

Pilar utama dalam penyelenggaraan Pemerintahan Daerah di Provinsi Papua terdiri atas tiga komponen, yakni DPRP, Pemerintah Daerah (Gubernur beserta perangkat lainnya), dan MRP.

Dalam konteks ini, DPRP diposisikan sebagai badan legislatif, Pemerintah Provinsi sebagai badan eksekutif, dan MRP sebagai badan representase kultural orang asli Papua. Sebagai badan legislatif DPRP berwenang  dalam melaksanakan fungsi dibidang legislatif, yang mencakup: (1) legislasi; (2) budgeting (penganggaran); (3) pengawasan. Pemerintah Provinsi sebagai badan eksekutif berwenang dalam melaksanakan fungsi pemberian pelayanan dan pemberdayaan masyarakat, serta pelaksanaan pembangunan. Di samping itu sebagai wakil Pemerintah Pusat, Gubernur juga memiliki kewenangan melaksanakan fungsi koordinasi, pembinaan, dan pengawasan terhadap penyelenggaraan pemerintahan Kabupaten/Kota dalam wilayah Provinsi Papua. Sedangkan MRP yang merupakan representasi kultural orang asli Papua memiliki kewenangan melaksanakan fungsi tertentu dalam rangka perlindungan hak-hak orang asli Papua, dengan berlandaskan pada penghormatan terhadap adat dan budaya, pemberdayaan perempuan, dan pemantapan kerukunan hidup beragama.

Uraian di atas memberi gambaran bahwa sebagai pilar penyelenggaraan pemerintahan di Provinsi Papua, ketiga lembaga ini memiliki kewenangan dalam melaksanakan fungsi masing-masing. Fungsi masing-masing lembaga tersebut memiliki korelasi tetapi tidak tumpang tindih (overlapping), bahkan merupakan satu kesatuan sinergis, yang diharapkan dapat lebih meningkatkan efektivitas penyelenggaraan pemerintahan dan pembangunan secara berkeadilan dan bermartabat, dengan partisipasi masyarakat sebanyak-banyaknya. Pola dan mekanisme hubungan sinergis dengan tugas dan wewenang berbeda dalam rangka implementasi UU Otsus oleh ketiga lembaga ini, yaitu: Pemerintah Provinsi, DPRP dan MRP.

MRP merupakan lembaga representasi kultural orang asli Papua yang memiliki kewenangan tertentu dalam rangka perlindungan hak-hak orang asli Papua, dengan berlandaskan pada penghormatan terhadap adat dan budaya, pemberdayaan perempuan, dan pemantapan kerukunan hidup beragama. Ini berarti bahwa MRP memiliki kewenangan yang terbatas. MRP beranggotakan orang-orang asli Papua yang terdiri atas wakil-wakil adat, wakil-wakil agama, dan wakil-wakil perempuan yang jumlahnya masing-masing sepertiga dari total anggota MRP. Masa keanggotaan MRP adalah 5 (lima) tahun. Keanggotaan dan jumlah anggota MRP sebagaimana dimaksud ditetapkan dengan Perdasus.

Untuk menunjang pelaksanaan tugas MRP, dibentuk Sekretariat MRP. Sekretariat MRP dipimpin oleh seorang sekretaris yang bertugas membantu MRP dalam menyelenggarakan tugas dan kewenangannya. Sekretaris MRP diangkat dari PNS yang memenuhi syarat oleh Gubernur. Sekretariat MRP secara operasional berada di bawah pimpinan MRP dan secara teknis administrasi berada di bawah Sekretaris Daerah Provinsi. Kedudukan, susunan organisasi dan tata kerja serta keuangan Sekretariat MRP diatur dalam Perdasi. Berdasarkan Peraturan Daerah Provinsi Tahun 2006 tentang Susunan Organisasi dan Tata Kerja Sekretariat MRP disebutkan bahwa Sekretariat MRP mempunyai tugas pokok memberikan pelayanan administrasi kepada Pimpinan dan Anggota MRP.

Berdasarkan ketentuan Pasal 5 UU Otsus Pemerintahan Daerah Provinsi Papua terdiri atas DPRP sebagai badan legislatif, dan Pemerintah Provinsi sebagai badan eksekutif, serta MRP sebagai lembaga representasi kultural orang asli Papua yang memiliki kewenangan tertentu dalam rangka perlindungan hak-hak orang asli Papua, dengan berlandaskan pada penghormatan terhadap adat dan budaya, pemberdayaan perempuan, dan pemantapan kerukunan hidup beragama yang dibentuk dalam rangka penyelenggaraan Otonomi Khusus di Provinsi Papua. Pembentukan MRP dilatarbelakangi oleh beberapa alasan:

1. Hak-hak politik orang asli Papua dan kaum perempuan cenderung terabaikan;
2. Representasi politik orang asli Papua dan kaum perempuan di lembaga-lembaga
3. Politik (parpol/legislatif) tidak cukup signifikan dan cenderung tidak terakomodasi;
4. Aspirasi politik orang asli Papua dan kaum perempuan cenderung tidak terakomodir;
5. Tingkat partisipasi politik orang asli Papua dan kaum perempuan tergolong relatif rendah.
6. Komitmen untuk menghormati adat dan budaya, memberdayakan kaum perempuan, dan memantapkan kerukunan hidup beragama;
7. Komitmen untuk melakukan rekonsiliasi antara sesama orang asli Papua maupun orang asli Papua dengan penduduk Provinsi Papua. Hak-hak politik orang asli Papua di provinsi Papua belum terlindungi secara memadai.

Kondisi ini berimplikasi terhadap akomodasi aspirasi atau kepentingan orang asli Papua. Merespon kondisi ini, maka Undang-Undang No.21 tahun 2001 secara khusus memberi jaminan perlindungan terhadap hak-hak orang asli Papua. MRP beranggotakan orang-orang asli Papua yang jumlahnya 2/3 dari jumlah anggota DPRP. Mengingat bahwa jumlah anggota DPRP adalah 56 (lima puluh enam) orang, maka jumlah anggota MRP adalah 42 (empat puluh dua) orang. Keanggotaan MRP terdiri atas, wakil-wakil adat, wakil-wakil agama, dan wakil-wakil perempuan yang jumlahnya masing-masing sepertiga dari total anggota MRP.

Sebagai lembaga representasi kultural orang asli Papua dalam rangka perlindungan hak-hak orang asli Papua, maka MRP memiliki tugas dan wewenang tertentu. Tugas dan wewenang MRP sebagaimana diatur dalam UU Otsus, Pasal 20, ayat (1) adalah:

1. memberikan pertimbangan dan persetujuan terhadap bakal calon Gubernur dan Wakil Gubernur yang diusulkan oleh DPRP;
2. memberikan pertimbangan dan persetujuan terhadap calon anggota Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia utusan daerah Provinsi Papua yang diusulkan oleh DPRP;
3. memberikan pertimbangan dan persetujuan terhadap Rancangan Perdasus yang diajukan oleh DPRP bersama-sama dengan Gubernur;
4. memberikan saran, pertimbangan dan persetujuan terhadap rencana perjanjian kerjasama yang dibuat oleh Pemerintah maupun Pemerintah Provinsi dengan pihak ketiga yang berlaku di Provinsi Papua khusus yang menyangkut perlindungan hak-hak orang asli Papua;
5. memperhatikan dan menyalurkan aspirasi, pengaduan masyarakat adat, umat beragama, kaum perempuan dan masyarakat pada umumnya yang menyangkut hak-hak orang asli Papua, serta memfasilitasi tindak lanjut penyelesaiannya; dan
6. memberikan pertimbangan kepada DPRP, Gubernur, DPRD Kabupaten/ Kota serta Bupati/ Walikota mengenai hal-hal yang terkait dengan perlindungan hak-hak orang asli Papua. Pelaksanaan tugas dan wewenang sebagaimana dimaksud diatur dengan perdasus.

B.     Permasalahan MRP dalam Pelaksanaan Otonomi Khusus Papua

1.      Kebijakan Pemerintah Pusat Mengeluarkan Peraturan Pemerintah Tentang MRP

Pada tanggal 23 Desember 2004 di Jakarta Presiden Republik mengesahkan Rancangan Peraturan Pemerintah menjadi Peraturan Pemerintah tentang Majelis Rakyat Papua (PP MRP) dan diundangkan melalui Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2004 Nomor 165, dan Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 446. Diundangkannya Peraturan Pemerintah tentang MRP tersebut adalah dalam rangka menjalankan amanat UU Otsus Pasal 72 ayat (1) dan (2), yang menyatakan bahwa: (1) “Gubernur dan DPRP untuk pertama kalinya menyusun syarat dan jumlah anggota serta tata cara pemilihan anggota MRP untuk diusulkan kepada Pemerintah sebagai bahan penyusunan Peraturan Pemerintah; (2) selanjutnya Pemerintah menyelesaikan Peraturan Pemerintah sebagaimana dimaksud pada ayat (1) selambat-lambatnya 1 (satu) bulan setelah usulan diterima.

Dalam kenyataannya sejak diusulkan oleh Gubernur dan DPRP pada tanggal 15 Juli 2002, Peraturan Pemerintah tersebut baru ditetapkan setelah ± 2 (dua) tahun mengendap di pihak Pemerintah tanpa ada alasan yang jelas. Padahal merespon penyerahan usulan pihak Pemerintahan Daerah mengenai syarat dan jumlah anggota serta tata cara pemilihan anggota MRP, pihak Pemerintah maupun Pemerintahan Daerah telah membentuk tim yang ditugasi untuk membahas substansi materi Rancangan Peraturan Pemerintah tersebut. Ke-2 (kedua) tim juga telah melakukan pembahasan bersama beberapa kali dan sudah ditemukan adanya kesamaan persepsi diantara ke-2 (kedua) tim sebagaimana dimaksud. Akan tetapi hasil pembahasan ke-2 (kedua) tim tersebut tidak kunjung ditindaklanjuti oleh pejabat yang berwenang. Akhirnya Rancangan Peraturan Pemerintah tersebut tidak kunjung ditetapkan.

Ketika terjadi pergantian kepemimpinan nasional dari Megawati Soekarno Putri kepada Susilo Bambang Yudoyono, pada oktober 2004, maka Susilo Bambang Yudoyono selaku Presiden Republik Indonesia, memasukan penyelesaian Peraturan Pemerintah tentang MRP sebagai salah satu dari agenda prioritas 100 (seratus) hari kerja pemerintahan Kabinet Indonesia Bersatu. Komitmen Presiden Susilo Bambang Yudoyono selaku Presiden Republik Indonesia, terbukti ketika pada tanggal 23 desember 2004, Peraturan Pemerintah No. 54 Tahun 2004 tentang MRP ditetapkan, dan secara resmi diserahkan kepada pemerintahan dan masyarakat di Papua pada tanggal 26 desember 2004 bersamaan dengan perayaan Natal Pemerintah Daerah, TNI, Polri, dan masyarakat di Jayapura.

Sebagai akibat dari keterlambatan Pemerintah Menetapkan Peraturan Pemerintah tentang MRP, sebagai salah satu institusi penting dalam pelaksanaan kebijakan otonomi khusus Papua, maka tentunya hal ini telah pula berdampak terhadap efektivitas otonomi khusus Papua. Hal ini didasarkan pada alasan bahwa berapa dimensi dalam proses politik dalam hal penyelenggaraan pemerintahan dan pembangunan di Provinsi Papua sebagai pengajawantahan dari kebijakan otonomi khusus tidak dapat berlangsung sebagaimana mestinya. Peraturan daerah khusus sebagai instrumen hukum daerah tidak dapat dibuat, karena berdasarkan ketentuan undang-undang yang berlaku, proses perumusannya harus melibatkan MRP.

MRP berwenang memberi pertimbangan dan persetujuan terhadap Raperdasus, yang diajukan oleh DPRP. Selain itu komitmen Pemerintah pada semua tingkatan dengan masyarakat di Papua untuk memberi perlindungan terhadap hak-hak orang asli Papua, juga menjadi sumir jika Majelis Rakyat Papua belum terbentuk. Hal ini disebabkan karena MRP adalah lembaga representasi kultural orang asli Papua yang diberi wewenang tertentu dalam rangka perlindungan hak-hak orang asli papua.

Oleh karena itu maka jelaslah bahwa keterlambatan Pemerintah mengeluarkan Peraturan Pemerintah tentang MRP tentunya berimplikasi terhadap efektivitas otonomi khusus Papua. Ketiadaan Majelis Rakyat Papua (MRP) berarti beberapa komitmen yang tersurat dan tersirat dalam UU Otsus, sebagai landasan hukum pemberlakuan kebijakan otonomi khusus papua tidak dapat teraktualisasi secara optimal.

Meskipun PP MRP sudah dikeluarkan, akan tetapi materi muatannya belum dipahami secara benar. Di dalam PP MRP, materi muatannya sudah memuat 6 (enam) aspek dari 7 (tujuh) aspek yang diamanatkan dalam UU Otsus. Berdasarkan hasil identifikasi 6 (enam) aspek yang membutuhkan pengaturan melalui Peraturan Pemerintah, sudah termuat dalam PP Nomor 54 Tahun 2005 tentang MRP. Hasil identifikasi tersebut dapat dilihat pada table 3.1 di bawah ini:

Tabel 3.1 Identifikasi Aspek-Aspek dalam UU Otsus yang sudah termuat dalam PP MRP

No	Materi Muatan UU Otpus	Materi Muatan PP MRP
1	Pasal 19 ayat (4) tentang Kedudukan Keuangan MRP	Bab XIII, Pasal 57 s.d. 68
2	Pasal 21 ayat (1) dan ayat (2) tentang Pelaksanaan Hak MRP	Bab X, Pasal 42 s.d. 45
3	Pasal 22 ayat (1) dan ayat (2) tentang Pelaksanaan Hak Anggota	Bab X, Pasal 46 s.d. 49
4	Pasal 23 ayat (1) dan ayat (2) tentang Pelaksanaan Kewajiban MRP	Bab X, Pasal 5
5	Pasal 24 ayat (1) dan ayat (2) tentang Tata Cara Pemilihan Anggota MRP	Bab III, Pasal 5 s.d. 18
6	Pasal 25 ayat (1), (2) dan (3) tentang Pengesahan dan Pelantikan Anggota MRP	Bab V, Pasal 17 s.d. 18

Sedangkan satu Pasal lagi yang memerlukan Peraturan Pemerintah lagi adalah Pasal 18 tentang Tata Cara Pertanggungjawaban Pelaksanaan Kewenangan Khusus. Dengan demikian adanya pendapat oleh Pemerintah Pusat maupun beberapa kalangan di Daerah, bahwa UU Otsus tidak berjalan karena belum terpenuhinya 7 (tujuh) PP lagi adalah pemahaman yang keliru.

2.      Pelaksanaan Tugas dan Kewenagangan MRP

Kontroversial sejumlah keputusan MRP sebagai lembaga representasi kultural orang asli Papua yang memiliki kewenangan tertentu dalam rangka perlindungan hak‐hak orang asli Papua, telah pula menambah daftar problem dalam implementasi Otsus Papua. Sebagai lembaga representasi kultural orang asli Papua dalam rangka perlindungan hak‐hak orang asli Papua, maka MRP memiliki tugas dan wewenang tertentu. Setelah Peraturan Pemerintah (PP) tentang MRP di tetapkan, maka Pemerintah Daerah mulai melakukan langkah‐langkah dalam mempersiapkan proses rekrutmen anggota MRP.

Pembentukan MRP membutuhkan waktu lebih dari empat tahun sejak diberlakukannya UU Otsus. Pemerintah baru mengeluarkan Peraturan Pelaksana (PP) Nomor 54 Tahun 2004 tentang MRP, 23 Desember 2004. Padahal usulan mengenai syarat dan jumlah serta tata cara pemilihan anggota MRP telah diusulkan Gubernur dan DPRP kepada Pemerintah sebagai bahan penyusunan Peraturan Pemerintah (PP), sejak tanggal 14 Juli 2002. Jika Pemerintah konsisten berdasarkan ketentuan pasal (2) UU Otsus, maka seharusnya Pemerintah menyelesaikan Peraturan Pemerintah sebagaimana dimaksud selambat-lambatnya 1 (satu) bulan setelah usulan diterima.

Berdasarkan informasi dari berbagai sumber antara lain mantan Menteri Dalam Negeri Hari Sabarno (lihat Kompas, 16 Januari 2003), maka dapat disebutkan bahwa, setidaknya ada tiga alasan mengapa dibutuhkan waktu cukup lama bagi penyelesaian Peraturan Pemerintah (PP) sebagai landasan teknis operasional bagi MRP, yaitu:

1. Ada kekhawatiran di kalangan pejabat pemerintah, bahwa MRP akan menjadi lembaga berkuasa penuh (superbody) dan bakal mengganggu proses politik dan penyelenggaraan pemerintahan di Provinsi Papua, sehingga aturan mainnya perlu dibuat dengan lebih hati-hati;
2. Sosialisasi otonomi khusus dan pemahaman tentang MRP belum berlangsung secara berkesinambungan serta lebih intensif dan menyeluruh. Perlu ada persepsi dan pemahaman yang utuh bahwasanya otonomi khusus bukan tujuan akhir melainkan proses menuju kesejahteraan rakyat Papua.
3. Indonesia belum berpengalaman dalam membentuk lembaga seperti MRP. Di sisi lain persoalan di Papua sendiri cukup “kompleks”, misalnya, jumlah suku bangsa sangat banyak. Kesulitannya menyangkut suku mana yang diberi kesempatan duduk di majelis ini, bagaimana kriterianya? Masing-masing suku bangsa tentu akan melakukan segala daya dan upaya untuk memperjuangkan wakilnya menjadi anggota MRP.

Setelah Peraturan Pemerintah (PP) tentang MRP ditetapkan, maka Pemerintah Daerah mulai melakukan langkah-langkah dalam mempersiapkan proses rekrutmen anggota MRP, yang ditandai dengan pembentukan Panitia Pemilihan Anggota MRP, mulai dari tingkat provinsi, kabupaten/kota, dan distrik. Panitia Pemilihan Anggota MRP sesuai dengan kewenangan yang diberikan, mulai melakukan tahapan pemilihan, mulai dari persiapan, pelaksanaan dan pelaporan.

Proses rekrutmen anggota MRP yang dilakukan oleh Panitia Pemilihan pada beberapa tahapan, berlangsung tidak sesuai dengan prosedur dan mekanisme sebagaimana diatur dalam Peraturan Pemerintah No. 54 Tahun 2004 Tentang MRP dan Peraturan Daerah Provinsi (Perdasi) No. 4 tahun 2005, tentang Tata cara pemilihan Anggota MRP. Proses musyawarah di tingkat kampung pada umumnya tidak dilakukan, padahal tahapan tersebut merupakan proses awal yang sangat menentukan. Proses di tingkat distrik pada beberapa daerah pemilihan juga berlangsung tidak sesuai dengan prosedur dan mekanisme yang seharusnya. Berbagai fakta sebagaimana tersebut, tentunya dapat dijadikan sebagai pembenaran (jastification) atas penilaian bahwasanya proses pemilihan anggota MRP tahun 2005 pada beberapa tahapan tidak sesuai dengan ketentuan yang berlaku. Penyebab terjadinya hal sebagaimana di sebutkan diatas disebabkan karena beberapa hal, antara lain:

1. Keterbatasan waktu untuk melakukan proses pemilihan, mulai dari pencalonan sampai dengan peresmian. Ada target yang di buat oleh pemerintah provinsi, bahwa anggota mrp sudah harus dilantik sebelum proses pemilihan kepala daerah langsung (gubernur dan wakil gubernur), yang dimulai pada juni 2005;
2. Kondisi geografis daerah provinsi papua dengan topografi yang bervariasi, yang menyebabkan adanya kendala transportasi dan komunikasi;
3. Belum tersosialisasinya pemilihan anggota mrp secara menyeluruh dan merata, kesemua masyarakat di kampung-kampung, akibatnya masih banyak pihak yang tidak memahami tentang mrp termasuk prosedur dan mekanisme rekrutmen anggotanya. Kondisi ini tentunya berpengaruh terhadap pelaksanaan hak dan kewajiban setiap individu dalam proses pemilihan dimaksud.

Proses pemilihan anggota MRP, dengan berbagai kekurangan sebagaimana tersebut, akhirnya menghasilkan 42 (empat puluh dua) orang calon anggota terpilih. Calon anggota terpilih sebagaimana dimaksud disahkan pengangkatannya sebagai anggota MRP berdasarkan Keputusan Menteri Dalam Negeri Nomor: 220-982 Tahun 2005, tanggal 29 Oktober 2005.

Dalam perkembangannya berselang 1 (satu) bulan setelah pengambilan sumpah/janji (Oktober 2005), MRP dituntut untuk melaksanakan tugas dan wewenangnya dalam hal memberi pertimbangan dan persetujuan terhadap bakal calon Gubernur dan Wakil Gubernur Provinsi Papua. Implementasinya MRP tanpa mempertimbangkan faktor prosedur dan mekanisme dalam melaksanakan tugas dan wewenangnya, yang seharusnya diatur dalam sebuah Perdasus.

MRP berdasarkan Surat keputusan No. 06/MPR/2005 tentang Pemberian Pertimbangan dan Persetujuan Bakal Calon Gubernur dan Bakal Calon Wakil Gubernur Provinsi Papua Masa Jabatan 2005-2010, telah member pertimbangan dan persetujuan terhadap bakal calon Gubernur dan wakil Gubernur yang diajukan oleh DPRP. Karena tidak didasarkan pada suatu mekanisme yang baku berdasarkan Perdasus, maka dalam menilai bakal calon Gubernur dan wakil Gubernur orang asli Papua atau bukan, dilakukan dengan cara voting. Hal ini tentunya menjadi catatan kelabu bagi demokrasi di Papua, sekaligus bagi keberadaan MRP, karena suatu hal yang sangat riskan jika keturunan seseorang ditentukan atas pilihan orang lain yang berada di luar masyarakat hukum adat yang memiliki hak kologial, serta dilakukan berdasarkan suara terbanyak (voting).

Setelah memasuki tahun ketiga sejak diresmikan tahun 2005, MRP, nyaris tidak berfungsi sebagaimana mestinya, bahkan cenderung melakukan hal-hal di luar tugas dan wewenangnya, yang bermuara pada kontra produktif. MRP, misalnya membuat Rancangan Peraturan Daerah Khusus (Raperdasus) tentang Lambang-lambang Daerah. Padahal kewenangan membuat Raperdasus ada di tangan DPRP bersama-sama dengan Gubernur. Sedangkan MRP hanya berwenang memberi pertimbangan dan persetujuan. Di sisi lain dalam Raperdasus tersebut MRP menetapkan bendera “Bintang Kejora” sebagai lambang daerah Provinsi Papua, dan lagu “Hai Tanahku Papua” sebagai lagu Daerah Provinsi Papua. Raperdasus ini sangat kontroversial, dan sempat menimbulkan ketegangan antara “Jakarta” dan “Papua”, karena bendera dan lagu tersebut dianggap sebagai bendera dan lagu yang sama dengan bendera dan lagu yang digunakan oleh kelompok “separatis”. Hal ini akhirnya mendorong Pemerintah mengeluarkan Peraturan Pemerintah No. 77 tahun 2007 tentang Lambang-lambang Daerah, yang melarang penggunaan lambing-lambang yang sama dan serupa dengan lambang-lambang yang digunakan kelompok-kelompok “separatis”.

Salah satu penyebab MRP belum berfungsi atau melakukan hal-hal di luar kewenangannya adalah karena sampai saat ini belum ada Perdasus yang mengatur tentang pelaksanaan tugas dan wewenang MRP, sebagaimana diamanatkan dalam UU Otsus, Pasal 20 ayat (2). Selain itu sejumlah perdasus yang urgen dan mendesak terkait dengan perlindungan hak-hak orang asli Papua belum ada satupun yang dibuat dan diberlakukan. Padahal perdasus merupakan instrumen hukum bagi MRP untuk melaksanakan tugas dan wewenangnya. Kondisi ini diikuti pula dengan keterbatasan kualitas keanggotaan (rata-rata anggota berpendidikan setingkat sekolah menengah umum/kejuruan). Bahkan sebagian besar anggota MRP memiliki pengetahuan dan pemahaman yang sangat terbatas tentang substansi kebijakan otonomi khusus Papua.

3.      Kondisi Anggota MRP

Pemberlakuan kebijakan otonomi khusus bagi Provinsi Papua, menuntut adanya penyesuaian berbagai unsur pemerintahan daerah, sebagai prasyarat guna mewujud-nyatakan kewenangan yang dimiliki dalam mengurus dan mengatur rumah tangganya sendiri menuju demokratisasi dan good governance. Utomo (2007: 78), menyebutkan bahwa dalam pelaksanaan otonomi daerah perlu diperhatikan adanya 4 (empat) isu strategis, yaitu: (1) pengembangan kelembagaan; (2) pengembangan sumberdaya manusia aparatur; (3) pengembangan jaringan kerja (net work); dan (4) pengembangan lingkungan yang kondusif. Pandangan ini mempertegas bawasanya aparatur pemerintahan daerah merupakan salah satu unsur penting dalam menggerakan sumberdaya lain yang dimiliki pemerintah daerah.

Seiring dengan perubahan fungsi pemerintah, yakni sebagai administrator pemerintahan, administrator pembangunan, dan administrator kemasyarakatan menjadi melayani, membangun dan memberdayakan, masyarakat, maka performance aparatur pemerintahan juga seharusnya mengalami perubahan, apalagi dalam kerangka otonomi khusus. Perubahan struktur dan kewenangan pemerintahan dalam otonomi khusus menjadi tidak berarti kalau tidak didukung oleh performance aparatur pemerintahan yang handal.

Aparatur pemerintahan yang dimaksudkan dalam konteks ini tidak secara mikro dan statis, yakni terbatas pada jajaran pemerintah daerah atau perangkat daerah, tetapi bersifat makro, termasuk pihak MRP.

Untuk memotret kondisi aparatur pemerintahan di Provinsi Papua, maka setidaknya dapat digunakan indikator, tingkat pendidikan dan pangkat/golongan. MRP memiliki kedudukan yang strategis dalam otonomi khusus Papua. Sebagai lembaga representasi kultural Majelis Rakyat Papua oleh UU Otsus diberi kewenangan tertentu dalam rangka perlindungan hak-hak orang asli Papua. Dalam konteks ini maka keanggotaan MRP seharusnya memiliki kualifikasi tertentu, baik secara formal maupun moral. Keanggotaan MRP berjumlah 42 orang yang masing-masing unsur (adat, agama dan perempuan) berjumlah 14 orang. Salah satu aspek yang dapat dijadikan sebagai indikator untuk memotret kualifikasi anggota MRP adalah pendidikan formal. Berdasarkan data yang ada terlihat bahwa sebagian anggota MRP adalah berpendidikan setingkat sekolah menengah (SLTP dan SLTA) sebanyak 21 orang (50,00 %). 17 orang (40,47 %) berpendidikan sarjana dan hanya 4 orang (9,52 %) berpendidikan pascasarjana.

Kondisi faktual aparatur pemerintahan yang terbatas sebagaimana yang telah dinampakan tentunya memiliki implikasi yang signifikan terhadap pelaksanaan fungsi, tugas dan wewenang yang diemban. Kualitas sumberdaya aparatur yang kurang memadai, telah membuat aparatur tidak memiliki kreativitas untuk menciptakan atau melakukan hal yang bersifat inovatif. Aparatur cenderung hanya melakukan pekerjaan-pekerjaan rutinitas karena ketidakmampuan membuat terobosan baru. Kondisi ini diperparah lagi ketika banyak aparat pemerintahan yang cenderung bekerja untuk melayani diri sendiri atau melayani penguasa. Sikap ini telah menjadi semacam dogma yang terus-menerus mempengaruhi image para aparat maupun masyarakat dan berpengaruh secara signifikan dalam pembentukan perilaku para aparat.

Sistem, proses, dan prosedur yang berorientasi legalistic dengan pendekatan hirarkikal telah membentuk pola pikir, pola sikap, dan pola tindak aparat berorientasi pada aturan dan arahan pimpinan, hal ini tentunya mengkebiri kreativitas dan inovasi para aparat tersebut. Akibat ikutan dari pendekatan ini maka jabatan struktural dipandang memiliki kelebihan ketimbang jabatan fungsional. Kondisi ini telah menimbulkan persaingan yang tidak sehat di lingkungan aparatur, sehingga memberi peluang bagi berkembangnya paham “Machiavelli: menghalalkan segala cara”, yang tentunya akan mempengaruhi kinerja pemerintahan itu sendiri.

Kelembagaan, proses rekrutmen dan pembinaan aparatur tidak terpola secara definitive. Meniadakan atau mengadakan suatu lembaga sangat bergantung pada elit politik yang berkuasa. Akibatnya dengan mudah suatu lembaga dibentuk tetapi dengan mudah pula dibubarkan, tanpa melalui suatu analisis yang mendalam. Kondisi ini tentunya akan berdampak terhadap pelaksanaan tugas dan fungsi pemerintahan, pembinaan karier aparat, serta kebutuhan pelayanan masyarakat. Proses rekrutmen masih bersifat sentralistis dan cenderung subjektif, berdasarkan suatu analisis pekerjaan/kebutuhan yang tidak komprehensif. Pembinaan karier aparat tidak didasarkan pada penilaian kompetensi yang objektif. Pengisian jabatan cenderung bermuatan politis dan bernuansa KKN.

Sistem insentif secara kelembagaan maupun individu yang berpola anutan diferensiasi berdasarkan dimensi input (DIP, pendidikan dan masa kerja) telah ikut memberi kontribusi bagi rendahnya kinerja aparat. Setiap aparat akan berlomba-lomba untuk menyusun proposal perencana program yang baik sebagai dasar penentuan insentif walaupun program tersebut tidak memberi impac bagi masyarakat. Aparat dapat menggunakan segala cara mengejar ijasah pada tingkat tertentu karena akan berpengaruh pada golongannya yang berarti berpengaruh pula pada insentif yang diperoleh, walaupun yang bersangkutan tidak produktif.

Aktivitas aparat cenderung menembus batas-batas fungsinya sebagai pelaku administratif. Intervensi kepentingan politik dalam lingkaran aparatur pemerintahan sangat kental. Penunjukan/pengangkatan seorang pejabat structural di jajaran pemerintahan daerah tidak lagi didasarkan pada carrier system tetapi spoil system, tergantung dari like and dislike atasan. Akibatnya aktivitas aparatur dipengaruhi oleh kepentingan-kepentingan politik tertentu. Adanya ketergantungan semu rakyat terhadap aparatur, aparatur berada pada posisi yang dominan, sedangkan rakyat berada pada posisi marginal. Dalam kondisi inilah maka rakyat sering dikooptasi oleh aparatur untuk kepentingan mempertahankan “status quo”.

Terbentuk dan berkembang di lingkungan aparatur, mentalitas konsumtif, yakni sikap mental yang berorientasi membelanjakan bukan menghasilkan, feodalistik, cenderung minta dilayani bukan melayani, primordialisme, mengedepankan kepentingan golongan atas dasar etnik atau suku, nepotisme mengutamakan kerabat, mengagungkan status sosial, bekerja untuk mengejar prestise bukan prestasi. Di sisi lain kualitas sumberdaya masyarakat yang tidak memadai telah menempatkan rakyat pada ketidakmampuan untuk berpartisipasi dan melakukan pengawasan terhadap birokrasi.